BAŞKANLIK SİSTEMİ: DENETLEME VE DENGE

Cumhuriyet Akademi  15 Mart 2017

Dikran M. ZENGİNKUZUCU

Türkiye 16 Nisan’da yeni bir Anayasa değişikliği için halkoylamasına gidiyor. Bu Anayasa değişikliği sürecini kısaca hatırlamak gerekirse 2007 yılında yaşanan Cumhurbaşkanı seçimi krizi ardından yeni Cumhurbaşkanının seçilmiş olmasına karşın yapılan Anayasa değişikliği halkoylaması sonucu Cumhurbaşkanının görev süresi 5 yıla indirildi ve en fazla iki dönem halk tarafından doğrudan seçilmesi kabul edildi. 12 Eylül 2010 Anayasa değişikliği halkoylaması ardından ise yeni ve bütünsel bir Anayasa yazımı için Meclis’te grubu bulunan 4 siyasal partinin katılımıyla oluşturulan “Uzlaşma Komisyon”u 2011 – 2013 arasında çalışmalarını sürdürdü. Bu çalışmalar çoğu Temel Hak ve Özgürlüklerle ilgili 59 Maddede mutabakat sağlanmış olmasına karşın sonuçsuz kaldı. Bu çalışmalar sırasında AKP Başkanlık sistemi, diğer partiler ise parlamenter sistem öneriyorlardı. Türkiye’de Başkanlık sistemi tartışması

Cumhurbaşkanının ilk kez halk tarafından seçildiği 2014 yılında tekrar alevlendi. Sonuçta iktidar partisi Genel Başkanının Cumhurbaşkanı seçilmesi tekrar tarafsızlık ve yetki tartışmalarını gündeme taşıdı. Seçim sonrası bir süreliğine soğuyan ancak gündemden düşmeyen Başkanlık sistemi tartışmaları 15 Temmuz sonrası MHP Genel Başkanı Devlet Bahçeli’nin tavır değişikliği ve açıklamaları ile tekrar alevlendi ve iki partinin anlaşması ile çok kısa sürede Komisyon ve Meclis aşamalarını geçip halkoyuna sunulur hale geldi. Söz konusu Anayasa değişikliği önerisi 2013 deneyiminin aksine gerek zaman kısıtlaması gerek basın üzerindeki baskı ve kısıtlamalar gerekse de OHAL koşullarında halkoylamasına gidiliyor olması nedenleriyle kamuoyu, aydınlar ve akademisyenler arasında tartışılamadı ve toplumsal uzlaşma haline dönüşemedi. Oysa ki bu öneride yeni sistemin temellerini ciddi şekilde etkileyecek ve 2013 AKP önerilerinden de farklı bazı unsurlar var.

Başkanlık ve Denetim

Başkanlık sisteminde yasama ve yürütme arasında kontrol – denge mekanizması yatay ve dikey olarak bağımsızlık olarak değerlendirilebilir. Dikey bağımsızlık yerel çıkar ve uygulamaların merkezileşmiş yönetim ile ilişkileri olarak değerlendirilebilecekken yatay bağımsızlık milletvekillerinin, özellikle de iktidar partisi milletvekillerinin liderlerinden ve yürütmenin başından bağımsızlığını gerektirmektedir. Aksi halde gücün aşırı merkezileşmesi ve denetimsizleşme sonucuna gidilebilir. Bugün bunların ilki zaten yokken ikincisinin de varlığından bahsetmek pek kolay değildir.

Değişiklik Önerisinde Güçler Dengesi ve Parti Disiplini

ABD sisteminde Başkanlık sisteminin gücü ve avantajının yasama üyelerinin gevşek parti disiplinlerinden ve Başkanın partisinin her iki Meclis ’de de çoğunluğa sahip olduğu durumlarda dahi bağımsız karar verebilme yetilerinden kaynaklandığı söylenir[i]. Bu çerçevede, Fransızların “cohabitation” (birlikte yaşama) dedikleri bir Başkan’ın çoğunluğu kendi partisinden olmayan bir yasama ile de daha kolay çalışması mümkün olabilmektedir. Yeni Anayasa değişikliği ile öngörülen sistemde bu anlamda çok önemli bazı başat düzenlemeler görülmektedir. Bunların bazıları Cumhurbaşkanının parti bağının devam etmesi, Cumhurbaşkanlığı ve Meclis seçimlerinin her durumda birlikte yapılması ve Cumhurbaşkanının Meclis’i fesih (seçimleri yenileme) yetkisi olarak sıralanabilir. Her ne kadar yeni öngörülen sistemde de Cumhurbaşkanı ile Meclis çoğunluğunun farklı partilerden çıkması olasılığı var olsa da esas olarak amaçlananın geniş yetkilerle donatılmış güçlü bir Cumhurbaşkanının çoğunluğu kendi partisinden oluşan bir Meclis çoğunluğu ile çalışması olduğunu görmek çok da zor değil. Bu sistemin Cumhurbaşkanına bir üstünlük vererek kontrol-denge mekanizmasını Cumhurbaşkanı lehine bozma riski çok yüksek görünmektedir. Bu çerçevede ülkedeki yasama geleneğinin ya da siyasal kültür ve yapının milletvekillerinin kendi parti ve liderlerinden bağımsız hareket edip edemeyeceklerini, daha özel olarak parti içi demokrasiyi yeniden sorgulamak yerinde olacaktır. Sadece bu nokta bile bir sistem değişikliğinin siyasal-toplumsal bir değişim ve süreç olarak değerlendirilmeden tek başına kaleme alınmasının doğuracağı sonuçları görmek için yeterli olacaktır.

Yeni Anayasa önerisiyle getirilen sistemde yasama ve yürütme arasındaki kontrol-denge mekanizması bir yandan Cumhurbaşkanının Meclis’in çıkardığı yasaları veto hakkı, Anayasa değişikliklerini halkoylamasına götürebilmesi ve seçimleri yenileme hakkı öte yandan ise Meclis’in yürütmenin bütçesini görüşmesi ve kabul etmesi, yazılı soru sorma, Cumhurbaşkanının suç işlediği iddiasıyla Meclis soruşturması açılması ve Yüce Divan’a sevk, Başkan tarafından alınan Olağanüstü hal kararının kısaltılması ya da kaldırılması ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmiş bir hususta yasa çıkararak düzenleme yapabilmek olarak sayılabilir. Bu denetimin özellikle güçlü bir parti liderinin Cumhurbaşkanlığı altında kendi partisinden oluşan çoğunluk milletvekilleri tarafından yürütülebilmesi için milletvekillerinin taşıması gereken bağımsız iradenin kurumsallaşması kaçınılmaz ve reddedilemez bir gerek olarak Anayasa yapıcıların önündedir.

Her ne kadar  Anayasa Madde 69/1 “Siyasî partilerin faaliyetleri, parti içi düzenlemeleri ve çalışmaları demokrasi ilkelerine uygun olur” ve SPK Madde 4 “Siyasi partilerin kuruluşu, organlarının seçimi, işleyişi, faaliyetleri ve kararları Anayasada nitelikleri belirtilen demokrasi esaslarına aykırı olamaz” şeklindeki düzenlemeler ile parti içi demokrasi için gerekli altyapı ve şartları koymuş gözükse de SPK’nın genel anlamda siyasal partilerde lider ve yöneticilerin güdümünü destekler nitelikte düzenlemeler ile dolu olduğu görülmektedir[ii].

Yasamanın yürütme ya da başka bir dille tek lider karşısında bağımsızlığı ve denetleme-dengeleme görevini yerine getirebilmesi yine yasamanın ya da daha özel olarak başta iktidar partisi olarak milletvekillerinin bağımsızlıkları ve başta parti içi demokrasinin ve milletvekili adaylarının belirlenmesinde lider sultasının geçerli olmadığı tabana yayılmış ve demokratik bir yapı ile olanaklı olabilir.

Parti İçi Demokrasi

Parti içi demokrasi tanımlarını ve gereklerini kısaca şu şekilde toparlayabiliriz[iii];

·         Tüm üyelerin parti içi işlere katılımının desteklenmesi,

·         Üyelerinin parti içerisinde görüşlerini seslendirebilme ve duyurabilme olanağı,

·         Değişik grupların parti işlerine katılım olanağı,

·         Parti programının temel ilkeleri çerçevesi tüm görüşlere hoşgörü,

·         Üyelik ve karar alma mekanizmaları ile ilgili kural ve yönetmeliklerin demokratikleşmesi,

·         Parti liderliğinin “sıradan” parti üyelerinin görüş ve haklarına saygı göstermesi,

SPK 7. Maddesi siyasal partilerin “merkez organları ile il, ilçe ve belde teşkilatlarından; Türkiye Büyük Millet Meclisi Grubu ile il genel meclisi ve belediye meclisi gruplarından” oluştuğunu belirtir ve 13 – 37. Maddeleri arasında bunları detaylıca düzenler. Merkez organlar ile Büyük Kongre, Genel Başkan, Merkez karar ve Yönetim Kurulu (MKYK) ile Merkez Disiplin Kurulu (MDK) ifade edilmektedir.

Parti Büyük Kongresinin yetkisi Genel Başkanı ve MKYK ile YDK üyelerini seçmek, Parti Tüzük ve programını kabul etmek ve parti politikaları hakkında düşünce ve öneriler vermektir. Kongre seçilmiş ve atanmış üyelerden oluşur. Kongrenin atanmış üyelerini Başkan, MKYK üyeleri (genelde 50 ile 100 kişi arası) YDK üyeleri (en az 7 kişi), partinin milletvekili ve bakanları ile %15’i geçmemek şartıyla parti kurucuları oluşturmaktadır. Büyük Kongrenin atanmış üye sayısının yüksekliği ve daha da önemlisi merkezin yerel teşkilatlar üzerindeki baskısı nedeniyle seçilen üyelerin oluşumu parti üyelerinin parti yönetimi ve parti politikaları üzerindeki etkisini kısıtlamaktadır.

Bir diğer parti içi demokrasi etmeni ise disiplin ve ihraç mekanizmasıdır. Partilerin disiplin organları kendiliğinden çalışamamakta ve genelde Başkan ve/veya MKYK bir üyeyi YDK’ye sevk edebilmektedir. En önemli sevk nedeni ise “parti tüzük ve programına aykırı eylem ve faaliyetler” olmaktadır. Ancak parti üyelerinin YDK kararlarına karşı idari mahkemelere başvuru hakları bulunmaktadır (SPK 57. Madde). Parti Başkanları ve yönetimlerinin bu güçlerini geniş şekilde parti içi muhalefeti susturmak ve baskılamak için kullandıkları bilinen bir olgudur.

Öte yandan, SPK 19 ve 20. Maddeler MKYK’ya parti yönetmeliklerine göre il ve ilçe teşkilatlarını görevden alma hakkı tanımaktadır. Bu açık uçlu ve geniş yetki çoğunlukla parti yönetimleri tarafından tabanın çoksesliliğini ve muhalefetini bastırmak için kullanılmaktadır[iv]. Parti bütçesinin kontrolü ve kullanımının da tamamen merkezi organların yetkisinde olması (SPK Madde 73) parti yönetimlerini güçlendiren ve muhalefeti sınırlayan bir uygulama olarak ortaya çıkmaktadır[v]. 

Milletvekili Adaylarının Belirlenmesi

Milletvekillerinin bağımsız ve kendi iradeleriyle karar verebilmeleri için en önemli gereklerden biri olarak milletvekili adaylarının belirlenme yöntemi sayılabilir. Milletvekillerinin parti yönetimleri yerine tabanlarına ve temsil ettikleri geniş halk kitlelerine dayanmaları gerektiğinde parti başkanları olan bir Cumhurbaşkanına karşı denetleme görevlerini yaparlarken bir güvence elde etmeleri anlamına gelir. SPK Madde 37 siyasal partilerin milletvekili adaylarını seçme yöntem ve ilkelerini kendilerinin belirleyebileceklerini belirtir. Bunlar genel anlamda merkez listesi, merkez yoklaması, teşkilat yoklaması ve ön seçimdir. Çoğu partinin milletvekili adaylarını merkezi listeler ya da merkez yoklamaları ile belirledikleri görülmektedir. CHP ve HDP belirli oranlarda ön seçimle aday belirlemektedirler. CHP 2015 seçimlerinde 85 seçim bölgesinin 55’inde ön seçim yapmıştır.

Parti merkezlerinin milletvekilleri üzerinde kullanabildikleri bir diğer baskı aracı ise Meclis oylamalarında alınan “grup kararları” olmaktadır. Milletvekillerinin grup kararına uymaması parti yönetimleri tarafından yeniden aday gösterilmemek ve partiden ihraca varabilecek yaptırımlarla karşılanabilmektedir.

Sonuç

Sert ve güçlü parti disiplini lider ve yöneticilerin hakimiyetine ve giderek güçlenen parti içi oligarşi eğilimlerine yol açmaktadır[vi]. Türkiye’de siyasal partilerin aşırı merkezileşmesi sonucu merkezi yönetimler yerel örgütler üzerinde büyük güç ve otorite elde etmişlerdir[vii].

Başkanlık sistemi parlamenter sistemlere göre çok daha keskin “güçler ayrılığı” öngörmektedir. Yukarıdaki gibi disiplinli partilerden oluşan bir sistemde, Başkan ve çoğunluk partisinin farklı olduğu durumlarda sistemin kilitlenmesi, aynı olduğu durumlarda ise parti liderliğinin hakimiyeti altında kontrol-denge sisteminin kırılması tehlikeleri bulunmaktadır.

Bu çerçevede, Başkanlık sistemi kuran bir Anayasa önerisinde bazı geliştirmeler ve buna paralel olarak SPK’da bazı değişiklikler düşünülmelidir. Bunlardan bazıları şöyle özetlenebilir;

A.    Parti içi demokrasi

·         Parti üyeliği kolaylaştırılmalı ve serbestleştirilmelidir. Parti yöneticileri bazı belirli kıstaslar dışında üyelik başvurularını reddedememelidir (örneğin yaş, tabiiyet, suç kaydı, başka bir partiye üyelik gibi),

·        Parti örgütlenmesi demokratik ilkelere göre yeniden yapılanmalıdır. Büyük Kongre üyeleri mümkün olduğunca yüksek oranda seçimle gelmeli, tüm yetkiler Başkan ve MKYK elinde toplanmamalı, yerel teşkilatların keyfi görevden alınması engellenmeli ve yetkileri arttırılmalıdır.

·         YDK merkezin etkisinden çıkarılmalı, bağımsız ve tarafsız bir parti içi organ haline getirilmelidir.

·         Parti içi mali kontrol yerel teşkilatlara açılmalıdır.

B.    Milletvekillerinin bağımsızlığı

·         Cumhurbaşkanının Meclis’i fesih (ya da seçimleri yenileme) yetkisi kaldırılmalıdır,

·         Meclis seçimleri her durumda Cumhurbaşkanı ile birlikte yapılmak zorunda olmamalıdır. Bunun yerine ABD ve Fransa’daki gibi Meclis’in 1/3’ü her 2-3 yılda bir yenilenmelidir. Bu durumda erken seçim olasılığı da ortadan kalkacak ve seçim takvimi herkes tarafından bilinir olacaktır.

·    Milletvekili adaylarını belirlemede ön seçim yöntemi her parti için ve tümüyle zorunlu olmalıdır. Seçim takvimi belirli olacağından ön seçimlerin örgütlenmesi de daha kolay olacaktır.

·         Meclis gruplarında bağlayıcı “grup kararı” yasaklanmalıdır.

Bu şekilde, partilerin ve seçilmiş temsilcilerinin güçlerini başka kendi seçmenleri ve tabanlarından alarak daha güçlü ve bağımsız pozisyona getirilmeleri öncelik olmalıdır.

---

[i] H.R. Winter, T.J. Bellows, Conflict and Compromises – An Introduction to Politics, (New York, Harper Collins, 1992), 231 – 232.

[ii] S.Tanilli, Devlet ve Demokrasi- Anayasa Hukukuna (İstanbul, Adam, 2002), 234.

[iii] W. Hofmeister, K. Grabow, Political parties: functions and organisation in democratic societies  (Singapore Konrad Adenauer Stiftung,, 2011) , 50.

[iv] A. İyimaya, Siyasal Partilerde Teşkilat Yönetimi Görevden Almanın Hukuki Rejimi (TBB Dergisi, 26, 2006), 134.

[v] H. Yasar, Parti İçi Demokrasi – Eleştiri ve Öneriler (İstanbul, Alfa Yay., 1999), 926.

[vi] E. Teziç, Anayasa Hukuku (Ankara, Beta 2003), 340.

[vii] E. Özbudun, “The Institutional Decline of Parties in Turkey”, Political Parties and Democracy, Ed: Larry Diamond (The Johns Hopkins University Press, 2001), 246 – 247.